Perlindungan Rakyat Terhadap Keamanan Pangan

dr. Zaenal Abidin, MH. – Ketua Umum PB. Ikatan Dokter Indonesia 2012-2015 dan Salah satu Pendiri Yayasan Gema Sadar Gizi 2010

Oleh: Zaenal Abidin

Pendahuluan

Manusia  dalam hidupnya butuh makanan, minuman dan kebutuhan vital lainnya. Makanan yang dibutuhkan adalah makanan yang bergizi dan sehat. Namun demikian acapkali manusia tidak memperoleh kebutuhan yang sesuai dengan apa yang diharapkan. Lebih dari itu, sering sekali memperoleh perlakukan yang kurang manusiawi berupa makan yang tidak sehat atau kedaluarsa dari pihak lain.

Contoh kasus yang pernah tejadi di Medan dan kasusnya telah masuk ke Badan penyelesaiaan sengketa konsumen (BPSK). Konsumen membeli makanan biskuit bermerek Sweet Home di Pasar Swalayan Macan Yaohan Merak Jingga berbentuk parcel. Setelah sampai di rumah konsumen mencurigai salah satu makanan biskuit yang bermerk Sweet Home, yang diproduksi PT Garuda Teladan. Setelah dibuka, tanda atau label kedaluarsa telah tertutup dengan tulisan spidol warna hitam, lalu diganti atau ditukar dengan tulisan atau label yang baru dan ditempelkan dengan merek yang sama, yang berlaku sampai tanggal 25 Desember 2004 (padahal seharusnya tahun 2003 sudah kedaluarsa).

Sebagai konsumen beberapa produk makanan, manusia sering tidak mengetahui bagaimana cara menyeleksi produk yang akan dikonsumsi. Perlindungan hukum terhadap mereka terkesan bersifat semantik dan tidak dilaksanakan secara konsekuen. Pihak produsen, penyalur dan penjual kadang tidak mengindahkan ketentuan hukum perlindungan konsumen. Demikian pula pemerintah, dalam banyak hal terlambat mengantisipasi pelanggar-pelanggar hukum berupa penjualan makanan yang sudah kedaluarsa, dan lain-lain.

Bertolak dari kenyataan di atas maka penulis, menganggap masalah keamanan pangan ini perlu dikaji, khususnya yang berkaitan dengan pangan kedaluarsa. Dan siapa yang harus bertanggung jawab terhadap masalah tersebut.

Peraturan Keamanan Pangan

Dalam Undang-undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan, disebutkan tentang tujuan pembangunan pangan untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia yang memberikan manfaat secara adil dan merata berdasarkan kemandirian dan tidak bertentangan dengan keyakinan masyarakat. Hal ini disebabkan karena tujuan peraturan, pembinaan, dan pengawasan pangan adalah:

  1. Tersedianya pangan yang memenuhi persyaratan keamanan, mutu, dan gizi bagi kepentingan kesehatan manusia;
  2. Terciptanya perdagangan pangan yang jujur dan bertanggung jawab; dan
  3. Terwujudnya tingkat kecukupan pangan dengan harga yang wajar dan terjangkau sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

Pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang tak terelakkan karena berpengaruh terhadap eksistensi dan ketahanan hidupnya. Mengingat kadar kepentingan yang tinggi, pada dasarnya pangan merupakan salah satu kebutuhan dasar manusia yang sepenuhnya menjadi hak asasi setiap rakyat Indonesia. Tersedianya pangan yang cukup, aman, bermutu dan bergizi merupakan prasyarat utama yang harus dipenuhi dalam upaya mewujudkan insan yang berharkat dan bermartabat serta bersumber daya manusia yang berkualitas.

Sumber daya manusia merupakan unsur terpenting dan sekaligus tujuan utama pembangunan nasional karena sumber daya manusia yang berkualitas merupakan faktor penentu keberhasilan pembangunan yang pada akhirnya mampu meningkatkan kesejahteraan dan tarap hidup masyarakat serta dapat mengurangi atau menghapus kemiskinan. Kualitas sumber daya manusia yang dikonsumsinya, sehingga segaa daya upaya perlu dikerahkan secara optimal agar pangan yang aman, bermutu dan bergizi tersedia secara memadai serta terjangkau oleh daya beli masyarakat.

Agar pangan yang aman tersedia secara memadai, perlu diupayakan terwujudnya suatu sistem pangan yang mampu memberikan perlindungan kepada masyarakat yang mengonsumsi pangan sehingga pangan yang diedarkan dan/atau diperdagangkan tidak merugikan serta aman bagi kesehatan manusia. Dengan perkataan lain, harus  memenuhi persyaratan keamanan pangan. Produk pangan yang dikonsumsi masyarakat pada dasarnya melalui suatu mata rantai proses yang meliputi produksi, penyimpanan, pengangkutan, peredaran hingga tiba di tangan konsumen.

Agar keseluruhan  mata rantai tersebut memenuhi persyaratan keamanan, mutu, dan gizi pangan, maka perlu diwujudkan suatu sistem pengaturan, pembinaan dan pengawasan yang efektif di bidang keamanan, mutu dan gizi pangan.

Dalam pasal 1 butir 1 Undang-undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan disebutkan bahwa Pangan adalah sesuatu yang berasal dari sumber hayati dan air, baik yang diolah, yang diperuntukkan sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan tambahan pangan, bahan baku pangan, dan bahan lain yang digunakan dalam proses penyiapan, pengolahan, dan atau pembuatan makanan dan minuman.

Pasal 1 ayat 1 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 69 Tahun 1999 Tentang Label dan Iklan Pangan menyebutkan bahwa pangan adalah segala sesuatu yang berasal dari sumber hayati dan air, baik yang diolah maupun tidak diolah, yang diperuntukkan sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan tambahan pangan, bahan baku pangan, dan bahan lain yang digunakan dalam proses penyiapan, pengolahan, dan atau pembuatan makanan dan minuman.

Pasal 1 ayat 1 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2004 tentang Keamanan Pangan, Mutu  dan Gizi Pangan, menyatakan bahwa pangan adalah segala sesuatu yang berasal dari sumber hanyati dan air, baik yang dioah maupun yang tidak diolah, yang diperuntukkan sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan tambahan pangan, bahan baku pangan dan bahan lain yang digunakan dalam proses penyiapan, pengolahan, dan/atau pembuatan makanan dan minuman.

Dari ketiga peraturan perundang-undangan di atas terlihat memuat adanya kesesuaian pengertian tentang pangan. Hal ini berarti bahwa ketentuan-ketentuan tersebut dapat disebut harmonis.

Dalam Undang-undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK) telah dinyatakan secara tegas klausul tentang tanggung jawab yang harus diberikan oleh pelaku usaha kepada konsumen. Dalam Pasal 19 ayat 1 disebutkan bahwa ”Pelaku usaha bertanggung jawab memberikan ganti rugi atas kerusakan, pencemaran, dan/atau jasa yang dihasilkan atau diperdagangkan”.

Berdasarkan teori hukum yang dikembangkan Friedman tentang tanggung jawab, terdapat tiga substansi hukum tanggung jawab produk yang menjadi dasar tuntutan ganti kerugian konsumen. Ketiga dasar hukum tersebut adalah tuntutan karena kelalaiaan (negligence), tuntuatan karena wanprestasi atau ingkar janji (breach of warranty). Hal ini dilakukan karena secara alamiah kedudukan atau posisi konsumen tidak sama dengan produsen sebagai pelaku usaha.

Namun demikian, di dalam Pasal 27 UU No.8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen, dirumuskan bahwa pelaku usaha yang memproduksi barang dibebaskan dari tanggung jawab atas kerugian yang diderita konsumen, apabila:

  1. Barang tersebut terbukti seharusnya tidak diedarkan atau tidak dimaksudkan untuk diedarkan;
  2. Cacat timbul akibat tidak ditaatinya ketentuan mengenai kualifikasi barang;
  3. Kelalaian yang diakibatkan oleh konsumen;
  4. Lewatnya jangka waktu penutupan 4 (empat) tahun sejak barang dibeli atau lewatnya jangka waktu yang diperjanjikan;
  5. Cacat barang timbul dikemudian hari.

Hukum perlindungan konsumen timbul karena adanya posisi konsumen yang sangat lemah, sehingga perlu mendapat perlindungan hukum. Salah satu sifat, sekaligus tujuan hukum ini adalah memberikan perlindungan dan pengayoman kepada masyarakat.  Hukum perlindungan konsumen merupakan bagian dari hukum konsumen yang memuat asas-asas dan kaidah-kaidah, dan bersifat mengatur dan juga mengandung sifat melindungi konsumen.  Hukum perlindungan konsumen tidak dapat berdiri sendiri sebagai suatu sistem, tetapi harus terintegrasi ke dalam sistem perekonomian, yang di dalamnya terlibat para pelaku usaha.

Dalam sistem perekonomian yang makin kompleks, akan berdampak pada perubahan konstruksi hukum dalam  hubungan antara produsen dan konsumen. Perubahan konstruksi hukum diawali dengan perubahan paradigma hubungan antara konsumen dan produsen. Ketidak seimbangan hubungan antara produsen dan konsumen sangat perlu dikompensasi dengan berbagai upaya, baik melalui gerakan perlindungan konsumen, perangkat kelembagaan dan hukum, maupun berbagai upaya lain agar konsumen bisa mengonsumsi produk barang atau jasa, khususnya pangan yang dinginkan secara lebih aman.

Untuk melindungi konsumen dari situasi tersebut di atas, pemerintah wajib untuk memikirkan berbagai kebijakan yang arahnya adalah untuk melindungi masyarakat sebagai konsumen. Di Indonesia, signifikansi pengaturan hak-hak konsumen melalui undang-undang merupakan bagian dari implementasi sebagai suatu negara kesejahteraan.

Hak konsumen sebagaimana tercantum dalam Undang-undang No.8 Tahun 1999 tentang pelindungan konsumen adalah:

  1. hak atas kenyamanan, keamanan, dan keselamatan dalam konsumen barang dan/atau jasa;
  2. hak untuk memilih barang dan/atau jasa serta mendapatkan barang dan/atau jasa sesuai dengan nilai tukar dan kondisi serta jaminan yang dijanjikan;
  3. hak atas informasi yang benar, jelas, dan jujur mengenai kondisi dan jaminan barang dan/atau jasa;
  4. hak untuk didengar pendapat dan keluhannya atas barang dan/atau jasa yang digunakan;
  5. hak untuk mendapatkan advokasi perlindungan konsumen secara patut;
  6. hak untuk mendapatkan pembinaan dan pendidikan konsumen;
  7. hak untuk diperlakukan atau dilayani secara benar dan jujur serta tidak diskriminatif;
  8. hak untuk mendapatkan kompensasi, ganti rugi dan/atau penggantian, apabila barang dan/atau jasa yang diterima tidak sesuai dengan perjanjian atau tidak sebagaimana mestinya;
  9. hak-hak yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan lainnya.

Hak-hak di atas merupakan hak yang sudah melekat bagi siapapun yang berkedudukan sebagai konsumen, sekaligus sebagai subjek.

Sejalan dengan Undang-undang tentang Perlindungan Konsumen, dalam UU No.23 Tahun 1992 tentang Kesehatan juga menetapkan bahwa tujuan pengamanan makan dan minuman untuk melindungi masyarakat dari makan dan minuman yang tidak memenuhi ketentuan mengenai standar dan/ atau persyaratan.  Instrumen yang dipergunakan dalam rangka pengamanan makanan dan minuman adalah label. Pengaturan kewajiban pencantuman label dalam makanan dan minuman memberikan arahan tentang substansinya yang meliputi: bahan yang dipakai; komposisi setiap bahan; tanggal, bulan dan tahun kedaluarsa; dan ketentuan lain.

Pengaturan tentang pengamanan makanan dan minuman cukup memadai dengan adanya UU No.7 Tahun 1996 tentang Pangan. Mengenai keamanan pangan, UU No.7 Tahun 1996 mengatur ketentuan umum menganai: sanitasi pangan, tambahan pangan, rekayasa genetika dan iradiasi pangan, kemasan pangan, jaminan mutu pangan dan pemeriksaan laboratorium serta pangan tercemar (Pasal 4-23 jis. Pasal 2-28 PP No.28 Tahun 2004). Selain ketentuan tentang keamanan pangan,   UU No.7 Tahun 1996 juga mengatur mengenai mutu dan gizi pangan (Pasal 24-29 jis. Pasal 29-35 PP No.28 Tahun 2004).

Untuk memberi perlindungan kepada masyarakat dalam mengonsumsi pangan, UU No.7 Tahun 1996 mengatur tentang label dan iklan pangan (Pasal 30-35 jo. PP No.69 Tahun 1996). Pengaturan penting yang ditujukan pada industri pangan adalah tentang tanggung jawab/tanggung gugat (Pasal 41-44 UU No.7 Tahun 1996).

Beberapa peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan pencantuman produk pangan kedaluarsa:

  1. Undang-undang Nomor 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan;
  2. Undang-undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan;
  3. Undang-undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen;
  4. Peraturan Pemerintah 28 Tahun 2004 tentang Keamanan, Mutu dan Gizi Pangan;
  5. Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1983 tentang Kesehatan Masyarakat Veteriner;
  6. Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1999 tentang Label dan Iklan Pangan;
  7. Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor 180/Men.Kes/Per/IV/1985 tentang Makanan Daluarsa, tanggal 10 April 1985;
  8. Keputusan Kepala Badan Pengawasan Obat dan Makanan Nomor HK.00.05.52.4321 tentang Pedoman Umum Pelabelan Produk Pangan, tanggal 4 Desember 2003.

Kalau kenyataan di atas dapat kita katakan bahwa di Indonesia sudah banyak peraturan yang mengatur tentang produk pangan. Hanya ada satu peraturan saja yang secara khusus mengatur produk pangan kedaluarsa, yaitu yang ada di dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor: 80/Men.Kes/Per/IV/1985 tentang Makanan Daluarsa, tanggal 10 April 1985, Pasal 1 butir c disebutkan, bahwa yang disebut makanan daluarsa adalah makanan yang telah lewat tanggal daluarsa”.  Selanjutnya di dalam Undang-undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen, juga telah mengatur tentang makan kedaluarsa. Dalam UU Perlidungan Konsumen tersebut, Bab IV Pasal 8 dinyatakan bahwa pelaku usaha dilarang memproduksi dan/atau memperdagangkan barang dan/atau jasa yang:”tidak mencantuman tanggal kedaluarsa atau jangka waktu penggunaan/pemanfaatan yang paling baik yang paling baik atas barang tertentu”. Tanggal daluarsa adalah tenggat (batas waktu) berakhirnya suatu produk makanan yang dijamin mutunya sepanjang penyimpanannya mengikuti petunjuk yang diberikan oleh produsen.

Walaupun telah banyak peraturan yang telah dibuat, namun bukan berarti masyarakat (konsumen) sudah aman terlindungi. Untuk itu kita perlu kembali menengok teori tentang Sistem Hukum (legal system) yang disampaikan Friedman yang menyatakan bahwa sistem hukum terdiri dari tiga elemen, yaitu: substansi (substance),  struktur (structure), dan budaya hukum (legal culture). Berdasarkan pandangan Friedman tersebut, mungkin saja substansi hukum kita sudah memadai, namun elemen penegak hukum dan budaya hukum kita belum terbangun, sehinga berakibat belum terlindunginya masyarakat dari keamanan produk pangan.

Perlindungan Konsumen Tanggung Jawab Siapa?

Banyak anggapan bahwa satu-satunya yang berkewajiban memberikan perlindungan kepada konsumen adalah organisasi konsumen. Bahkan yang lebih dari itu, malahan seringkali muncul pernyataan dari berbagai kalangan bahwa yang harus melindungi konsumen atas produk pangan adalah konsumen itu sendiri. Anggapan ini tentu tidak benar dan tidak adil. Perlindungan konsumen  sebenarnya menjadi tanggung jawab pemerintah, pelaku usaha, organisasi konsumen, dan konsumen itu sendiri.  Tanpa adanya andil dari keempat unsur tersebut, sesuai dengan fungsinya masing-masing, maka tidaklah mudah mewujudkan kesejahteraan konsumen.

Pemerintah bertindak sebagai pengayom masyarakat, dan juga sebagai pembina pelaku usaha dalam meningkatkan kemajuan industri dan perekonomian negara. Bentuk perlindungan konsumen yang diberikan adalah dengan mengeluarkan undang-undang, peraturan pemerintah, atau penerbitan Standar Mutu Barang.  Selain itu, yang tidak kalah pentingnya adalah melakukan pengawasan pada penerapan peraturan, ataupun standar-standar yang telah ada. Fungsi pengawasan terhadap produk pangan juga harus dilakukan oleh pemerintah. Sikap adil dan tidak berat sebelah dalam melihat kepentingan konsumen dan produsen diharapkan mampu melindungi konsumen. Perlindungan kepada konsumen tidak harus berpihak pada kepentingan konsumen yang merugikan kepentingan pelaku usaha.  Jadi harus ada keseimbangan.

Bagi pelaku usaha atau produsen, mereka perlu menyadari bahwa kelangsungan hidup usahanya sangat tergantung pada konsumen. Untuk itu mereka mempunyai kewajiban untuk memproduksi barang dan jasa sebaik dan seaman mungkin dan berusaha untuk memberikan kepuasan kepada konsumen. Pemberian informasi yang benar tentang masa konsumsi dari mutu suatu produk pangan menjadi sangat penting artinya. Hal ini akan sangat berhubungan dengan masalah keamanan, kesehatan, maupun keselamatan konsumen.

Keseluruhan yang disebutkan di atas perlu diketahui dan disadari oleh konsumen. Pemahaman bahwa yang dimaksud ”konsumen” adalah ”kita semua” sangat penting. Suatu musibah benar-benar dapat menimpa kita semua termasuk produsen. Tidak ada satu pihak pun yang menjamin bahwa produsen tidak dapat ditipu, dan siapa yang menjamin, bahwa pemerintah tidak dapat terjebak suatu transaksi atas suatu produk pangan yang tidak aman, contohnya produk pangan kedaluarsa.

Memang konsumen mempunyai peran yang tak kalah pentingnya dalam mewujudkan perlindungan konsumen. Sebab mereka mempunyai potensi dan kekuatan yang cukup, untuk melindungi diri mereka sendiri ataupun kelompoknya apabila terorganisir dengan baik. Namun kembali lagi sungguh tidak adil jika konsumen terlalu dibebani untuk melindungi diri sendiri tanpa adanya tanggung jawab pemerintah dan pelaku usaha.

Simpulan/Penutup

  1. Berkaitan dengan masalah keamanan pangan, masyarakat (konsumen) sering belum memperoleh perlindungan yang memadai
  2. Memang sudah banyak peraturan yang telah dibuat oleh pemerintah, namun masyarakat belum juga terlidungi sebab peraturan itu tidak berdiri sendiri. Ia harus didukung oleh penegak hukum dan budaya hukum yang ada di masyarakat.
  3. Perlindungan konsumen sebenarnya menjadi tanggung jawab pemerintah, pelaku usaha, organisasi konsumen, dan konsumen itu sendiri.  Tanpa adanya andil dari keempat unsur tersebut, sesuai dengan fungsinya masing-masing, maka tidaklah mudah mewujudkan kesejahteraan konsumen.

Jakarta, 22 Nevember 2010

Sumber Bacaan:

    1. John Pieris, dkk; Negara Hukum dan Pelindungan Konsumen Terhadap Produk Pangan Kedaluarsa, Pelangi Cendekia, Jakarta, 2007;
    2. Tinton Slamet Kurnia; Hak atas Derajat Kesehatan Optimal Sebagai HAM di Indonesia, PT. Alumni, Bandung, 2007.